Contrôle de légalité
La transmission des actes des collectivités locales
La transmission des actes des collectivités locales
Contrôle de légalité et contrôle budgétaire
Champ d'application du contrôle de la légalité
Caractère exécutoire des actes
Les missions du représentant de l'État dans le contrôle de légalité
LA TRANSMISSION DES ACTES DE COLLECTIVITÉS LOCALES
Article L 2131-1 du code général des collectivités territoriales " Les actes pris par les autorités locales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'État dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement.
La preuve de la réception des actes par le représentant de l'État dans le département ou son délégué dans l'arrondissement peut être apportée par tout moyen. L'accusé de réception, qui est immédiatement délivré, peut être utilisé à cet effet mais n'est pas une condition du caractère exécutoire des actes."
Dans la Somme, le dépôt des actes se fait à la préfecture pour les collectivités de l'arrondissement d' Amiens, dans les sous-préfectures pour les collectivités de leur arrondissement. Les actes peuvent être :
- Soit transmis par voie postale
- Soit déposés sur place pendant les heures d'ouverture.
La transmission :
Arrondissement d'Amiens :
Préfecture de la Somme, direction de la vie locale et des affaires juridiques
46 rue de la République
80000 Amiens
Tél : 03 22 97 80 31 Fax : 03 22 97 81 93
courriel : collectivites-locales@somme.pref.gouv.fr
Arrondissement d'Abbeville :
Sous-préfecture
17 rue des Minimes
80100 Abbeville
Tél : 03 22 20 13 13 Fax : 03 22 20 13 20
courriel : sous-prefecture-de-abbeville@somme.pref.gouv.fr
Arrondissement de Montdidier :
Sous-préfecture
7 rue Jean-Dupuy
80500 Montdidier
Tél : 03 22 98 30 30 Fax : 03 22 98 30 20
courriel : sous-prefecture-de-montdidier@somme.pref.gouv.fr
Arrondissement de Péronne :
Sous-préfecture
25 avenue Charles-Boulanger
80200 Péronne
Tél : 03 22 83 64 44 Fax : 03 22 83 64 20
courriel : sous-prefecture-de-peronne@somme.pref.gouv.fr
Depuis le 1er septembre 2008 la preuve du dépot des actes en préfecture ou sous-préfecture est effectué par l'envoi d'un courriel à la collectivité.
Il n'est donc plus nécessaire de déposer les actes en deux exemplaires, y compris les marchés et les actes budgétaires (BP, BS, DM CA) mais important de conserver pour attester du caractère exécutoire de l'acte l'accusé reception informatique adressé par les services préfectoraux
En cas de besoin avéré st sur demande motivée il pourra être établi copie de l'acte original déposé
CONTRÔLE DE LÉGALITÉ ET CONTRÔLE BUDGÉTAIRE
Le régime juridique du contrôle des actes des collectivités territoriales et des établissements publics locaux, fixé par les lois de décentralisation, a été complété par la suite pour tenir compte des mesures qui sont intervenues dans divers domaines (urbanisme, marchés publics et délégations de services publics par exemple).
Ce contrôle est exercé par le représentant de l'État dans le département ou la région selon le cas et s'effectue a posteriori c'est-à-dire après que les actes sont devenus exécutoires.
Les actes administratifs sont soumis au contrôle de légalité qui donne lieu, le cas échéant, à l'intervention du juge administratif. Les actes budgétaires sont également soumis au contrôle de légalité qui aboutit si nécessaire à l'annulation totale ou partielle de l'acte en cause et au contrôle budgétaire que le représentant de l'État exerce en liaison avec la chambre régionale des comptes.
Le contrôle de légalité porte uniquement sur la légalité des actes c'est-à-dire sur le respect de l'ensemble des dispositions qui leur sont applicables. La loi a opéré une distinction entre les actes, laquelle se traduit ainsi qu'il suit :
Actes les moins importants
- non transmissibles au représentant de l'État ;
- exécutoires dès leur publication (affichage, insertion dans le recueil des actes administratifs, dans la presse) ou leur notification aux personnes concernées.
(articles L. 2131-1 et L. 2131-3 du code général des collectivités
territoriales )
Actes les plus importants
- transmissibles au représentant de l'État (*) ;
- exécutoires dès leur transmission au représentant de l'État. Remarque : les actes transmis doivent être également publiés ou notifiés.
(articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales)
(*) transmission au préfet pour les communes de l'arrondissement chef-lieu et au sous-préfet pour les communes des autres arrondissements.
La transmission dématérialisée des actes soumis au contrôle de légalité :
Depuis 2001, le ministère de l'Intérieur a expérimenté un dispositif dénommé ACTES qui permet aux collectivités locales volontaires de transmettre sous forme numérique au représentant de l'État les actes soumis au contrôle de légalité.
L'article 139 de la loi relative aux libertés et responsabilités locales a confirmé cette possibilité de transmission au représentant de l'État.
L'architecture générale du dispositif de la télétransmission repose sur l'existence de deux sphères de responsabilité : l'une placée sous la responsabilité de l'État et l'autre sous celle des collectivités. Ces deux sphères communiquent entre elles en échangeant des informations conformes à une norme d'échange.
Cette application est désormais généralisée sur le territoire et la préfecture de la Somme est raccordée et prête à recevoir ces documents.
L'avantage de cette application est double :
- d'une part elle garantit aux collectivités la même sécurité juridique qu'un dépôt "papier" et s'inscrit dans une démarche d'éco-responsabilité.
- d'autre part elle leur permet d'avoir immédiatement un accusé de réception donnant le caractère exécutoire à l'acte transmis.
La mise en place nécessite la signature d'une convention entre le préfet et la collectivité concernée qui doit respecter un certain nombre de spécifications techniques visant à garantir la confidentialité et la sécurité des transferts.
Cette convention peut prévoir soit l'envoi de tous les actes soumis au contrôle soit en sérier un certain nombre pour une montée en puissance progressive.
Tous renseignements peuvent être obtenus auprès de la direction de la vie locale et des affaires juridiques (tél : 03 22 97 80 30 ; courriel : collectivites-locales@somme.pref.gouv.fr ) ou sur le site du ministère de l'Intérieur.
CHAMP D'APPLICATION DU CONTROLE DE LA LEGALITE :
Actes soumis à obligation de transmission (article L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales)
- Délibérations du conseil municipal ou décisions prises par délégation du conseil municipal ;
- Décisions réglementaires et individuelles prises par le maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police ;
- Actes à caractère réglementaire pris par les autorités communales dans tous les domaines relevant de leur compétence en application de la loi ;
- Conventions relatives aux marchés et aux emprunts ainsi que les conventions de concession et d'affermages de services publics locaux ;
- Décisions individuelles prises en matière de gestion de personnel (nomination, avancement de grade, sanctions soumises à l'avis du conseil de discipline, licenciement) ;
- Permis de construire et autres utilisations du sol, certificat d'urbanisme et certificat de conformité délivrés par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale lorsqu'il a reçu compétence dans les conditions prévues par l'article L. 421-2-1 du Code de l'urbanisme ;
- Ordres de réquisition du comptable pris par le maire ;
- Décisions relevant de l'exercice de prérogatives de puissance publique prises par les sociétés d'économie mixte locales pour le compte d'une commune ou d'un établissement public de coopération intercommunale.
Actes exclus de l'obligation de transmission
- Actes pris par le maire au nom de l'État (articles L. 2122-27)
- Actes pris par les autorités communales au nom de l'État (article L. 2131-4 du code général des collectivités territoriales).
Exemples :
actes relatifs à des mesures de sûreté générale ;
actes concernant des fonctions spéciales attribuées par la loi ;
. actes d'état civil ;
- Actes relevant du droit privé
(articles L. 2131.4 du code général des collectivités territoriales) [gestion du domaine privé communal par exemple].
- Certains actes ne sont plus transmissibles depuis la loi du 13 août 2004 : les arrêtés municipaux portant sur la circulation, sur le stationnement des véhicules sur la voie publique, ni ceux concernant l'ouverture temporaire de débits de boissons. Les marchés dont le montant est inférieur à 210 000 euros
CARACTERE EXECUTOIRE DES ACTES :
Lorsque l'acte est soumis à l'obligation de transmission, il acquiert un caractère exécutoire dès qu'il a été procédé à sa publication et qu'il a été reçu en préfecture ou sous-préfecture (article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales).
Transmission des actes au représentant de l'État :
La loi ne fixe pas de délai de transmission, sauf pour les conventions de délégations de services publics, les marchés publics et les actes de la fonction publique territoriale qui doivent être transmis au représentant de l'État dans les quinze jours à compter de leur signature (articles L. 1411-9 et L. 2131-13 du code général des collectivités territoriales).
Aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, la preuve de la réception des actes peut être apportée par tout moyen ; l'accusé de réception qui est immédiatement délivré peut être utilisé à cet effet mais n'est pas une condition du caractère exécutoire de l'acte. Dans la pratique, les services de l'État apposent le cachet de la préfecture (ou de la sous-préfecture) ainsi que la mention : " Reçu à la préfecture (ou à la sous-préfecture) le… ".
Tous les actes (délibérations, arrêtés, contrats, conventions, marchés…) doivent être accompagnés des pièces permettant d'apprécier leur légalité. S'agissant des marchés, la transmission doit comprendre les pièces
énumérées à l'article R. 2131-1 du code général des collectivités territoriales.
Si l'envoi est incomplet, le représentant de l'État réclame les pièces manquantes auprès de l'autorité concernée. Selon une décision du Conseil constitutionnel du 25 février 1982, la transmission des actes des collectivitéslocales doit permettre au représentant de l'État de disposer des éléments nécessaires à l'appréciation de la légalité des actes à la date où ceux-ci deviennent exécutoires. Dans le droit fil de cette décision, le Conseil d'État a reconnu au préfet la possibilité d'inviter l'autorité locale, dans un délai de deux mois à compter de la réception de l'acte transmis, à compléter la transmission par celle des documents nécessaires à l'appréciation de la légalité de l'acte en cause (Conseil d'État 13 janvier 1988 Mutuelle générale des personnels des collectivités locales et de leurs établissements). En matière de marchés publics, la possibilité de réclamer des pièces supplémentaires à l'autorité municipale est expressément reconnue (article R. 2131-3 du code général des collectivités territoriales).
Attestation du caractère des actes
La caractère exécutoire des actes est certifié par le maire sous sa responsabilité (article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales).
LES MISSIONS DU REPRESENTANT DE L'ETAT DANS LE CONTROLE DE LEGALITE :
Le contrôle intervient a posteriori et ne porte que sur la légalité des actes. Il s'exerce au plan de la légalité interne (compétence de l'auteur de l'acte, respect de règles de forme…) et à celui de la légalité externe (respect des dispositions législatives et réglementaires en vigueur) ; toute appréciation en opportunité est exclue.
Acte soumis à obligation de transmission
- Acte non soumis à obligation de transmission mais quand même transmis au représentant de l'État.
- Acte dont le contrôle est demandé par une personne lésée.
- Acte dont le contrôle est demandé par un tiers qui n'est pas une personne lésée par exemple.
Le contrôle s'exerce dès
réception de l'acte
Le contrôle s'exerce dès que le représentant de l'État a connaissance de l'acte.
Saisine du juge administratif par le représentant de l'État
Depuis l'intervention de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 modifiée relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, seul le juge administratif est compétent pour prononcer l'annulation d'un acte.
C'est au représentant de l'État qu'il appartient de saisir le juge administratif (article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales).
Une personne physique ou morale qui se croit lésée par un acte d'une autorité communale soumis ou non à obligation de transmission peut :
- d'une part, intervenir directement auprès du juge administratif pour demander l'annulation de cet acte (article L. 2131. 9 du code général des collectivités territoriales) ;
- et, d'autre part, dans un délai de deux mois à compter de la date à laquelle l'acte est devenu exécutoire, demander au représentant de l'État de déférer l'acte en cause devant le juge administratif (article L. 2131.8 du code général des collectivités territoriales).
Le délai de recours imparti au représentant de l'État est de deux mois. Il court à compter de la date de la réception de l'acte par le représentant de l'État lorsqu'il s'agit d'un acte soumis à obligation de transmission et à compter du jour où le représentant de l'État en a eu connaissance lorsque l'acte non soumis à l'obligation de transmission a été transmis au préfet conformément à l'article L. 2131-8 par une personne lésée. Depuis l'arrêt du Conseil d'État " Département de la Dordogne " du 4 novembre 1996, la jurisprudence a admis le doublement du délai de recours par le cumul d'une demande de pièces complémentaires et d'un recours gracieux auprès de l'autorité locale en cause et consacre, ainsi, l'importance du dialogue avant l'engagement du déféré.
Par ailleurs, dans le cadre du respect de l'État de droit, la jurisprudence a élargi le champ d'application du déféré préfectoral.
Désormais, une procédure contentieuse peut être engagée contre :
- les actes non soumis à obligation de transmission (Conseil d'État, 4 novembre 1994 département de la Sarthe) ;
- une décision implicite d'une collectivité locale sans acte préalable (Conseil d'État, 28 février 1997 commune du Port) ;
- des délibérations constituant de simples mesures préparatoires mais entachées de vices de forme (Conseil d'État, 15 avril 1996 Syndicat CGT des hospitaliers de Bédarieux). Le représentant de l'État doit informer l'autorité locale de la saisine du juge administratif et lui communiquer toutes précisions utiles sur les illégalités invoquées dans l'acte attaqué (article L. 2131- 6 du code général des collectivités territoriales).
La suspension (article L. 2131-6 du code général des collectivités
territoriales) :
Le représentant de l'État peut assortir son recours d'une demande de suspension de l'acte. Le juge des référés (président du tribunal administratif ou magistrat délégué par lui) fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. Il est statué sur cette demande dans le délai d'un mois.
Le représentant de l'État peut également introduire dans le délai de dix jours suivant réception d'un acte relatif à des marchés publics, délégations de service public ou d'urbanisme, une demande de suspension. L'acte est alors suspendu et redevient exécutoire si le juge des référés n'a pas statué dans le délai d'un mois.Lorsquel'acte attaqué est de nature à compromettre l'exercice d'une liberté publique ou individuelle, la suspension est prononcée par le juge des référés dans les quarante-huit heures.
Le référé précontractuel (articles L. 551-1 et L. 551-2 du Code de justice
administrative) :
Enfin, en cas de manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles est soumise la passation des marchés publics et des conventions de délégation de service public, le préfet peut demander au juge des référés d'ordonner à l'auteur du manquement de se conformer à ses obligations et suspendre la passation du contrat ou l'exécution de toute décision qui s'y rapporte. Il peut également annuler ces décisions et
supprimer les clauses ou prescriptions destinées à figurer dans le contrat et qui méconnaissent lesdites obligations. Depuis, la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives, la signature du contrat peut être différée pour une durée maximum de vingt jours.
L'appel des décisions rendues sur déféré préfectoral (article L. 2131-6 du
code général des collectivités territoriales) :
C'est au représentant de l'État qu'il appartient de faire appel des jugements du tribunal administratif ainsi que des décisions rendues par lui en matière de sursis en application de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales.
Remarque : L'ensemble des dispositions qui précèdent en matière de contrôle de légalité sont également applicables aux établissements publics communaux (article L. 2131-12 du code général des collectivités territoriales)
Le contrôle budgétaire :
Les actes budgétaires (budget primitif à la fois budget principal et budgets annexes, budget supplémentaire, décisions modificatives et compte administratif) des collectivités territoriales et des établissements publics locaux sont soumis à deux contrôles a posteriori : le contrôle de la légalité d'une part, et à un contrôle spécifique : le contrôle budgétaire d'autre part, (articles L. 1612-1 à L. 1612-20 du code général des collectivités territoriales). Ce contrôle, exercé par le représentant de l'État en liaison avec la chambre régionale des comptes, vise au respect des règles de bonne gestion applicables tant au niveau de l'élaboration de ces actes qu'à celui de leur exécution. A la différence du contrôle de légalité, il aboutit à la réformation de l'acte et à sa conformité avec les principes posés par la loi.
Le contrôle budgétaire porte sur les points suivants :
- la date de vote et de transmission du budget primitif ;
- l'équilibre réel du budget ;
- l'inscription et le mandatement des dépenses obligatoires ;
- le vote et l'équilibre du compte administratif
Date de limite de vote et de transmission du budget primitif (article L.
1612-1, L. 1612-2, L. 1612-8 et L. 1612-9 du code général des
collectivités territoriales):
Les dispositions applicables en la matière sont retracées dans le tableau ci-après :
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A quelle date le budget doit-il être adopté ?
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Avant le 1er janvier et au plus tard avant le 31 mars de l'année auquel il s'applique. L'année du renouvellement des organes délibérants, la date limite est fixée au 15 avril. Ces dispositions ne sont pas applicables quand le défaut d'adoption résulte de l'absence de communication avant le 15 mars d'informations indispensables à l'établissement du budget. Ces informations sont notamment : un état indiquant le montant prévisionnel des bases nettes de chacune des quatre taxes locales, le montant de la DGF… |
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Quand doit-il être transmis au représentant de l'État ? |
Au plus tard quinze jours après la date limite fixée pour son adoption
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Que se passe-t-il si le budget n'a pas été voté ou n'a pas été
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Le représentant de l'État saisit sans délai la chambre régionale des comptes qui formule des propositions pour le règlement du budget dans le délai d'un mois. Il règle le budget et le rend exécutoire dans un délai de vingt jours à compter de la notification de l'avis de la chambre. Il doit assortir sa décision d'une motivation explicite lorsqu'il s'écarte des propositions de la chambre régionale des comptes. |
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Que se passe-t-il lorsque la collectivité ne dispose pas d'un budget
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L'exécutif de la collectivité est en droit jusqu'à l'adoption du budget : - de mettre les recettes en recouvrement ; - d'engager, de mandater et de liquider les dépenses de fonctionnement dans la limite des crédits inscrits au budget de l'exercice précédent ; - de mandater les dépenses relatives au remboursement en capital des annuités de la dette venant à échéance avant le vote du budget. Par ailleurs, après autorisation de l'organe délibérant et jusqu'à l'adoption du budget ou jusqu'au 31 mars, l'exécutif peut dans la limite : - du quart des crédits ouverts au budget de l'exercice précédent ; - engager, liquider et mandater des dépenses d'investissement ; - des crédits de paiement prévus au titre de l'exercice par la délibération d'ouverture d'autorisation de programme, engager, liquider et mandater des dépenses à caractère pluriannuel incluses dans une autorisation de programme. |
Équilibre du budget (article L. 1612-4 à L. 1612-7 et L. 1612-14 du code
général des collectivités territoriales)
Le contrôle de l'équilibre du budget vise principalement à s'assurer de l'évaluation sincère des inscriptions budgétaires et de la couverture du remboursement en capital de l'emprunt par des ressources propres. Le tableau ci-dessous donne les caractéristiques d'un budget en équilibre et indique les dispositions applicables lorsque le budget est déséquilibré.
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Quand le budget présente-t-il un équilibre réel ?
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Trois critères cumulatifs doivent être réunis : vote en équilibre de la section de fonctionnement ainsi que de la section d'investissement ; évaluation sincère des recettes et des dépenses ; couverture du remboursement du capital de la dette par le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d'investissement ajouté aux recettes propres de cette section, à l'exclusion du produit des emprunts, et éventuellement aux dotations des comptes d'amortissement et de provisions. |
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Existe-t-il des cas où, malgré les apparences, le budget de la
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Trois cas sont prévus. N'est pas considéré comme en déséquilibre le budget : - dont la section de fonctionnement : . comporte ou reprend un excédent et dont la section d'investissement est en équilibre réel après reprise pour chacune des sections des résultats apparaissant au compte administratif de l'exercice précédent ; - ou dont la section d'investissement comporte un excédent, notamment après inscription des dotations aux amortissements et aux provisions exigées. |
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Que se passe-t-il lorsque le budget de la collectivité n'est pas
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Le représentant de l'État saisit la chambre régionale des comptes dans un délai de trente jours à compter de la transmission du budget. La chambre constate le déséquilibre. Dans un délai de trente jours à compter de la saisine elle propose à la collectivité les mesures nécessaires au rétablissement de l'équilibre et demande une nouvelle délibération qui doit intervenir dans le délai d'un mois. |
| Que se passe-t-il si la nouvelle délibération n'est pas prise dans les délais impartis ou si les propositions qu'elle contient sont jugées insuffisantes par la chambre régionale des comptes ? |
Le budget est réglé et rendu exécutoire par le représentant de l'État, lequel doit assortir sa décision d'une motivation explicite s'il s'écarte des propositions de la chambre régionale des comptes.
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Quelles sont les conséquences d'un règlement d'office du budget de
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L'organe délibérant de la collectivité ne peut se prononcer en matière budgétaire sauf pour rectifier le budget initial et voter le compte administratif. Le budget supplémentaire afférent à l'exercice en cause est transmis à la chambre régionale des comptes par le représentant de l'État. Le vote du compte administratif relatif à cet exercice doit intervenir avant le vote du budget primitif de l'exercice suivant. Ce budget est transmis à la chambre régionale des comptes par le représentant de l'État. |
Si, lors de l'examen du budget primitif suivant le compte administratif en déséquilibre, la chambre régionale des comptes constate que la commune n'a pas pris de mesures suffisantes pour résorber ce déficit, elle propose les mesures nécessaires au représentant de l'État dans un délai de un mois à partir de la transmission. Ce dernier règle le budget et le rend exécutoire.
Remarques : L'ensemble des dispositions qui précèdent en matière de contrôle budgétaire sont applicables aux établissements publics communaux et intercommunaux. Elles le sont également à l'exception des dispositions de l'article L. 1612-7 (excédent budgétaire) pour les établissements publics communs aux communes et aux départements, (…), aux établissements publics communs à des collectivités locales ou groupements de ces collectivités et à des établissements publics (…). [article L. 1612-20 du code général des collectivités territoriales)
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